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詹承豫 徐培洋 | 基于系统韧性的大安全大应急框架:概念逻辑与建设思路

【 发布日期:2023-10-19 】


党的二十大报告明确提出要建立“大安全大应急框架”,如何界定大安全大应急框架的理论内涵和实践路径,是亟需学界研究探讨的重要问题。威尼斯wns9778公共管理学院副院长詹承豫教授、硕士生徐培洋撰写《基于系统韧性的大安全大应急框架:概念逻辑与建设思路》一文,为大安全大应急框架的理论建构与实践进路提供了一个研究视角,文章发表于《中国行政管理》2023年第8期,并被列为封面文章。以下为文章全文。

基于系统韧性的大安全大应急框架:概念逻辑与建设思路

詹承豫 徐培洋

[摘 要]党的二十大报告将“推进国家安全体系和能力现代化”单列一章进行强调,明确提出要建立“大安全大应急框架”,推动“公共安全治理模式向事前预防转型”。如何理解和界定大安全大应急框架,如何推动基于总体国家安全的大安全大应急框架建设实践是学术界和实践领域关注的热点,本文从“对象-行动-主体-流程”四个维度分析了大安全大应急框架的概念逻辑与系统内涵,通过历史演进分析,回溯了大安全大应急框架在“对象-行动-主体 -流程”中的时空演进脉络,并结合系统韧性理论,指出其建设过程要明确短期、中期和长期目标,通过整体性系统规划、聚焦公共安全治理能力、破除体制机制障碍、推动科技赋能、建立综合保障体系等政策建议。

[关键词] 党的二十大;国家安全;应急管理;大安全大应急;系统韧性

[引用格式]詹承豫,徐培洋.基于系统韧性的大安全大应急框架:概念逻辑与建设思路[J].中国行政管理,2023,39(08):137-144.

党的二十大报告明确指出,要“建立大安全大应急框架,完善公共安全体系,推动公共安全治理模式向事前预防转型”。建立大安全大应急框架是实现提高公共安全治理水平的核心内容和关键举措之一,也是完善公共安全体系的结构抓手,更是推动公共安全治理模式向事前转型的功能基石。

一、问题提出:如何理解和建立

大安全大应急框架?

在党的二十大报告提出建立大安全大应急框架要求前,应急管理实践中大安全与大应急的理念已有雏形。就大安全而言,在 2020 年中央政治局第二十六次集体学习时就明确强调要“坚持系统思维,构建大安全格局,促进国际安全和世界和平”。大安全格局的创新性在于通过贯彻总体国家安全观,将国家安全工作贯穿到党和国家工作的各个方面,深度嵌入到经济社会发展大局,逐步扩展至人类安全共同体和全球安全愿景与倡议。就大应急而言,2018 年《中华人民共和国消防救援衔条例》颁布后,“全灾种、大应急”逐渐成为推进应急管理体制改革、提升应急管理部门履职能力、打造国家综合性消防救援队伍的对照目标和规范表达。综上可知,大安全大应急框架是国家安全和应急管理工作发展到特定阶段提出的新要求,对实践演进脉络的回顾框定了大安全大应急框架的基本定位,构成了把握大安全大应急框架的实践线索。

理解大安全大应急框架的理论线索来源于学术界相关研究,已有成果的持续累积进一步丰富了大安全大应急的概念内涵。有学者认为学科层面的大安全理念就存在于安全管理、风险管理及应急管理迈向三位一体的综合安全管理。实际上,作为新时代总体国家安全的“大”安全势必要更加突出对政治、军事、国土、经济等诸多重点领域的关注,并随社会发展进步而拓展。因此,任何脱离于总体国家安全观布局的大安全定义都显得狭隘,对大安全的理解也须从国家安全工作逐步推进的实践需求和延展规律入手。

那么,应如何理解大应急?有研究以地方应急管理实践为例,指出城市应急管理大安全观是将物理空间安全、社会空间安全及数字空间安全进行整合,分析了将大安全理念与应急管理实务相连的路径。由此外推,大应急就似乎成了大安全的组成部分。实际上,大应急作为一种综合能力导向在捍卫国家总体安全,防范安全风险、有序推进安全发展之外,同样需要持续提高群众的安全感。更多对于大应急的讨论则着眼于未来应急管理体制的改革方向展开,这一方面体现在展望建立应急管理部门与职能准确匹配的大应急组织体系架构;另一方面则更强调以流程前后延伸和多主体参与为特征的大应急格局的形成。也有学者认为,以全灾种职能上部分的“退”换取全流程的“进”实际上更符合中国应急管理事业发展的总体脉络,可见对大应急的关注更多是对我国应急管理事业在定位、结构及能力等方面长期发展路径的设想,同样遵循了以历史和现实脉络展望未来的基本线索。

结合上述实践与理论的逻辑线索梳理可见,大安全和大应急虽在内涵上有不同侧重,但都服务于维护总体国家安全观和推动公共安全治理体系与能力现代化,也必将在公共安全治理这一框架下进行改革和重构。具体而言,大安全下的国家安全体系离不开大应急的改革推力与建设示范,大应急的跨越式发展也必须主动融入大安全格局并以其自上而下动力推动。大安全大应急框架需要从理论和实践层面进行系统整合、全面深化与充分互动,但当前相关研究则相对分散。因此,如何从理论层面通过多维度刻画厘清大安全大应急框架的概念逻辑和系统内涵成为了理解并把握该框架的重中之重。在全面把握大安全大应急框架的概念逻辑基础上,其理论和实践的历史演进脉络及未来建设路径都会更加有迹可循。

二、以小见大:大安全大应急框架的

概念逻辑

(一)小大之辩:理解大安全大应急框架的辩证思维

党的二十大报告在提高公共安全治理水平一节中提出了建立大安全大应急框架,这说明该框架首先面向的是公共安全领域,而非个人、组织层面的私领域安全。《庄子·逍遥游》曾提出“小大之辩”的经典命题,而解决两种取向内在矛盾的核心在于贞定其有效界域,回归到对自身本体本性的追求当中。因此,厘定大安全大应急框架,不能建立在忽视和否定小安全小应急概念的基础上,而是要通过辩证的合理对照,将两者共同回归到对国家安全本体的追求当中。这种追求需要在由小到大的发展过程中体现。相对而言,小安全小应急更多对应了各相关部门依照各自职责进行单灾种处置与救援,呈现局部而非全面、割裂而非综合安全格局的概念内涵。这为理解大安全大应急框架提供了辩证思维参照。

把握总体国家安全视域下的大安全大应急框架并厘清其概念逻辑与系统内涵的关键在于其过程性和系统性特征。因此,要从“小”到“大”的概念扩展出发,细分到多维结构中进行辩证比较,才能实现“以小见大”。为此,本文在总体国家安全引领下,从“对象—行动—主体—流程”四个维度,即管理对象的主动拓展、治理行动的逐层延展、管理主体的次序扩大、应急流程的前后延伸。在此基础上,本文尝试引入具有主动吸纳、开放系统和动态平衡等特征的系统韧性理论,全面剖析大安全大应急框架的系统性和过程性特征(如图 1 所示)。

在对象维度,大安全大应急框架内涵主要体现在从单灾种应急,逐渐向涵盖四大类突发事件、总体国家安全乃至全球安全格局中由“小”到“大”的不断扩展过程。对象维度上的大安全大应急框架是从单一领域的安全规律到综合体系安全规律的互动融合,更是从国内安全到全球安全的安全理念与愿景的革新与融合。这种主动吸纳安全要素的韧性特征为后续行动、主体及流程等维度内涵界定奠定了基础。在行动维度,大安全大应急框架体现在从单灾种应对到综合应急体系、国家安全体系与全球安全倡议各个阶段效能的逐步提升。在主体维度,大安全大应急框架也必须从单个职能部门到各级政府,再到以国家和全球为依托实现主体维度的开放韧性,其最为核心的问题首先是如何进一步理顺党、国家和社会的协同关系,并在新安全观基础上探索以国家间合作框架构建开放包容互动结构,最终建设人类安全共同体的可行路径。在流程维度,党的二十大报告提出要完善风险监测预警体系。这既是对现有应急管理工作关口前移的更高要求,同样也表明大安全格局的形成需要完善各个安全领域的风险监测预警环节。从小安全小应急到大安全大应急的转变需要由应急处置与救援向两端延伸贯,穿从预防准备到恢复重建全流程,从而覆盖风险治理与应急管理。

通过以上四个维度的比较分析可知,理解和把握大安全大应急框架的核心,在于以总体国家安全观为引领,通过大安全和大应急理念的互动融合,统筹推进国家安全和应急事业在对象、行动、主体及流程上的主动拓展、开放整合和全流程优化,并以达成全球层面上互信、互利、平等、协作的新安全格局为长远目标。需要说明的是,大安全大应急框架的建立并非一蹴而就,而需要依照短期、中期和远期三阶段布局逐步发展完善,其建立过程应当是“对象 - 行动 - 主体 - 流程”各维度上的持续拓展与优化,推动安全与应急在一个动态平衡的连续过程中有效整合,保障并推动大安全大应急框架建设实践的稳步提升。

(二)总体国家安全:把握大安全大应急框架的战略定位

党的二十大报告将建立大安全大应急框架置于“推进国家安全体系和能力现代化”这一章表明,只有从总体国家安全高度,方能准确把握建立大安全大应急框架的战略定位。

其一,大安全大应急框架要以总体国家安全观为根本遵循。总体国家安全观要求构建的是集内部与外部、传统与非传统安全问题为一身的,以人民安全为宗旨的中国特色国家安全体系。总体国家安全观形成的基础在于将我国经济社会发展中新产生的各类重要安全问题与时俱进地纳入其中,形成更为普遍、开放、可持续的国家安全范畴。因此,大安全大应急框架的“大”必然也必须是在总体国家安全观“总体”边界、纵深和要求下的相适应、相协调的“大”。总体国家安全观需要贯穿在大安全大应急框架的各个维度之中,成为其发展、建设过程中的主轴主线。如何以总体国家安全观为根本遵循,在诸如俄乌冲突、新冠疫情、气候变化、金融动荡等安全冲击下有效化解我国能源安全、金融安全、公共卫生等安全问题及其叠加、衍生或次生的各类风险,是建立和完善大安全大应急框架必须回应的现实问题。

其二,大安全大应急框架要以完善公共安全体系,提高公共安全治理水平为建设核心。公共安全治理是“使公众免于人身伤害或财产损失的价值目标和客观结果”,公共安全体系是实现这一价值目标和客观结果的各类要素及其相互关系建构。如上文所述,大安全大应急框架的逻辑基础是对公共安全治理问题深刻理解进而对公众安全需求加以更为主动、更为开放、更有前瞻性的回应,通过与之匹配的治理主体、行动和机制实现其各项功能。换言之,公共安全体系的完善与公共安全治理水平的提高,是保证大安全大应急框架落到实处的核心举措。在现代社会,安全概念既是“实在的”,又是在与安全紧密相关的认知、历史传统和社会结构中被“建构”的。这在大安全大应急框架内不仅表现在国际层面强调人类安全共同体的战略意涵,也在国内逐渐重视以应急软实力防范化解全流程各类可能潜在矛盾冲突的研究聚焦中得以展现。

其三,大安全大应急框架要以更好统筹安全与发展为目标导向。在大安全大应急框架的要求内,以“安全”讲“安全”、以“应急”讲“应急”的理解思路都是远远不够的。只有将发展要素进行有机吸收并统筹起来,大安全应急框架才能真正锚定目标导向,融入国家治理体系与现代化进程。“安全是发展的前提,发展是安全的保障”,如何更好统筹安全与发展共同构成了未来一段时间党和国家各项工作关键的一体两面。以“统筹”为关键,避免安全和发展两种逻辑的内在治理悖论,在多个维度上探索两者的均衡兼容之道是大安全大应急中“大”更为深刻,更体现纵深、张力与可持续性的发展追求。以大安全大应急框架推动公共安全体系完善,最终实现“以新安全格局保障新发展格局”的目标,实际上是统筹安全与发展理念、思想、战略及体制机制深层变革的新延续。

三、鉴古知今:大安全大应急框架的

形成脉络

安全与应急问题自古有之。从“对象 - 行动 - 主体 - 流程”四个维度来看:在对象维度上,古代中国通常聚焦于救荒、救灾等较狭隘的议题;在行动维度上,诸如巫术、赈济、养恤、水利、仓储、林垦等一系列或积极或消极的举措均具有临时性、非系统性特征;在主体维度上,应对主体大多限于封建王朝政府内,具有鲜明的单一性和非公共性;在流程维度上,古代中国虽产生了链式风险治理流程,但应对重心仍倾向于事后,缺乏识别并应对风险的能力。因此,古代中国虽积累了一定的实践经验,但和现代社会对安全应急问题理解,尤其是大安全大应急框架的要求尚有明显差距。新中国成立以来,从单灾种、单部门事后应对为主的小安全小应急逐步向大安全大应急转变的脉络亦可在上述各个维度上考察。

(一)对象维度上的“自然灾害 - 突发事件 - 国家安全”扩展脉络

新中国成立伊始,1949-1956 年在江淮、华北、西南等地区发生了多次台风、洪涝、地震等重大自然灾害。各类自然灾害频发不仅对人民生命财产安全造成了巨大威胁,对各项建设工作的开展造成了严重影响,更导致了逃荒、乞讨、疫病等一系列社会问题。在之后很长一段时间内,各类自然灾害都是我国主要着力应对的安全应急事件。改革开放后,城市化和工业化过程中日益严重的安全生产事故,国有企业改革与社会经济结构加速变动调整中直线上升的群体性社会安全问题等都极大拓展了国家安全及应急管理概念的范围、形态、程度和频率。《防震减灾法》 《安全生产法》 《突发事件应对法》等法律的规范对象从自然灾害、事故灾难逐步发展到四类突发事件的这一过程集中体现了时代进程中我国国家安全及应急管理对象由小到大的主动拓展。总体国家安全观的提出,在要求应急管理以自身深化改革发展以适应新时代的安全形势,也对完善公共安全体系并提升其治理能力有了更高要求。以总体国家安全观为基础纽带,国家安全与应急管理的对象拓展到了更为开放且广泛的国家治理范畴,为国内安全与国际安全等安全议题的融合互动创造了契机。这也契合了安全与应急在对象维度上经由“自然灾害—突发事件—国家安全”不断扩展的脉络,有利于应对更极端情境的开放韧性和主动韧性的形成,并为中国所提出的全球安全倡议、构建人类安全命运共同体提供支撑。

(二)行动维度上的“单灾种 - 综合应急 - 总体国家安全”整合脉络

基于新中国成立初期特殊的经济社会条件,在自然灾害的应对实践中产生了生产自救及央地联动等典型救灾原则,在客观上均发挥了一定的积极作用。此时,部分政府部门虽组织开展了相关减灾救灾工作,但基本都停留在单一灾种的初步应对阶段,接近于通常意义上的小应急阶段,其韧性也是孤立的而非系统的。2003 年“非典”疫情后,以“一案三制”为核心的应急管理体系建设为中国应急管理事业的发展提供了明确的行动指南,全面推动了中国应急管理制度的发展。各级应急管理组织机构的设立与完善、应急管理领导和运行机制的建立健全、相关法律法规的出台与修订等,都使“一案三制”成为中国应急管理事业迅速发展完善的重要内容,体现了应急管理在行动层面迈出的从小到大、从单灾种到综合应急的关键一步。同时,我国在 20 世纪 90 年代积极参与到“国际减灾十年”也表明,积极参与国际层面相关倡议所秉持的开放韧性思维同样是我国国家安全与应急管理工作的特征之一。党的二十大报告指出要建立“全域联动、立体高效”的国家安全防护体系,国家应急管理体系是其中重要内容。大安全大应急框架亦可通过相互牵引深入互动,促进国家安全与应急管理在行动维度的协同推进。

(三)主体维度上的“部门 - 政府 - 国家 - 全球”层级递进脉络

1950 年成立的中央救灾委员会是我国第一个专职救灾工作的领导协调机构。随后,中央防汛总指挥部构成了我国防汛抗旱的最高组织结构,由中国科学院内设机构发展而来的国家地震局也随后承担了地震防灾救灾工作。三个高级别协调机构的共同存在表明该阶段应急管理工作是以特定部门作为核心主体开展的,具有应急管理协调中部门职能单一、强制命令导向和协调成本较低的总体特征。从组织机构改革来看,从 2005 年国务院批准成立国家减灾委员会到 2018 年国务院机构改革设立应急管理部,我国应急管理工作的主体也经历了多次变迁。应急管理部的成立既是中国应急管理制度长期以来理论和实践探索的结晶,也是新时代更为复杂多样应急管理需求必然的专业化回应,更是建立大安全大应急框架的一个重要节点。其间各类社会应急组织不断涌现,承担应急管理工作的主体逐步实现了由部门到政府,再到国家层面的更高水平整合,安全治理的公共性特征也得到了进一步凸显。全球安全倡议和人类安全共同体等理念的提出,将安全应急主体上升到全人类共同体层面,体现主体维度从“部门 - 政府 - 国家 - 全球”逐步扩展、层级递进的清晰脉络。

(四)流程维度上的“重救轻防 - 关口前移 - 模式转型”演进脉络

新中国成立初期,应急管理相关工作主要由民政部门负责。由于缺乏防范、识别和化解风险等关口前移的有效制度安排和科技手段,彼时应急管理工作的重点是灾中物资保障和灾后救济,工作流程重点集中在灾后应急处置与救援阶段,呈现出“重救灾,轻防灾”的特征。改革开放后,“国际减灾十年”引入了先进的减灾救灾思维与科技,2005 年起各级各类应急预案体系逐渐成型,2007 年《中华人民共和国突发事件应法》颁布实施等都为做好预防与应急准备、监测与预警等创设了条件。2008 年汶川地震灾后的“对口支援”模式也彰显了中国特色社会主义制度独特的治理效能。在流程维度上,由处置与救援向两端延伸的全流程特征逐步显现。近年来,韧性城市、韧性社区等建设亦推进和深化了大安全大应急的全流程要求。2022年底完成的第一次全国自然灾害综合风险普查聚焦于风险治理,基本“摸清了全国自然灾害风险隐患底数,查明了重点地区抗灾能力”,贯彻了“边普查、边应用、边见效”的原则。面向未来,推动公共安全治理模型向事前预防转型,要在强化关口前移的基础上推进整体模式转型,促使风险防范与应急处置等更紧密协同配合,保障安全应急过程的全流程韧性。

四、系统韧性:建立大安全大应急框架

的总体思路

综上所述,大安全大应急框架在理论和实践上都体现了较为明显的系统性和过程性特征,其未来建设仍面临着诸如形成系统性整体布局、高质量统筹发展和安全、提高风险监测预警能力、建立全流程贯通平台等方面的现实短板。上述短板的存在都表明,大安全大应急框架的“大”不能仅体现在范围扩大、总量增加等表象。实际上,大安全大应急框架的“大”是需要以系统视角实现各维度上治理要素结构性优化配置的“大”,也是需要在更为极端、复杂、更为不确定风险挑战中仍能保持韧性并长期有效的“大”。具体来说,如何实现各安全要素、各发展要素更高水平的系统性整合,如何将安全应急体系建设转化为面向风险—灾害—危机更高水平的韧性能力兑现都是大安全大应急框架建设的应有之义和核心内容,构成了提升公共安全治理水平的必要支撑。可见,系统韧性的引入一方面能够揭示大安全大应急框架中“大”的准确意涵,另一方面则能够拓展大安全大应急框架的分析纵深和应用价值。

所谓系统韧性,是指通过主动调整系统要素、优化系统结构、塑造系统环境,使系统在面对极端风险冲击的动态过程中,仍具备防御力、恢复力、适应力等韧性能力特征。基于上文的理论逻辑及演进脉络分析,结合系统韧性概念主动韧性、开放韧性和全过程韧性三个关键要素出发,本文提出大安全大应急框架建设的总体思路及政策建议。

(一)通过提升系统韧性推动大安全大应急框架建设的总体思路

其一,大安全大应急框架建设过程应主动吸纳各类安全与应急要素。这一关键特征强调大安全大应急在“对象 - 行动 - 主体 - 流程”四个维度的主动吸纳,通过主动吸纳与融合,由小及大、稳步扩展、平滑过渡,逐步构建形成大安全大应急框架。这种主动吸纳一方面体现在大安全大应急框架需要主动将自身融入国家治理体系与能力现代化的整体进程之中,与中国式现代化步频一致并从中汲取营养;另一方面,这种主动吸纳也需要注意各类突生、衍生的致灾因子和安全风险的演化过程,确保能够主动预知并超前部署,提升应对未来各类更为极端安全冲击的主动韧性。

其二,大安全大应急框架的建设形式应是一个具有包容性的开放系统。这一关键特征强调大安全大应急框架在“对象 - 行动 - 主体 - 流程”四个维度要充分体现开放性和包容性。进言之,这要求大安全大应急框架依照现实需求和未来发展目标形成安全、应急、发展等要素的有机系统组合。例如,针对当前涉及总体国家安全的内容分散在多个领域,其主管部门、风险监测、评价标准、应对力量、应急流程等互不隶属的突出问题,需要在一个开放系统环境中建立大安全大应急框架。开放韧性的加入可不断将分散的安全领域融入大安全框架中,并形成更为科学系统的大应急应对行为。尤其在面临未来更为复杂严峻风险挑战的情况下,具备开放韧性的大安全大应急系统才能够迅速适应并做出调整。

其三,大安全大应急框架建设目标应能够保障公共安全治理的全过程韧性。这一关键特征强调在大安全大应急框架的建立过程中,“对象 - 行动 - 主体 - 流程”四个维度都应当是紧密、动态联系的。这不仅要求大安全大应急框架在流程上涵盖安全形态演化以及应急行动网络的全过程,更是要求以党的领导为核心,带动各主体、各对象、各行动在阶段性提升中实现动态的紧密联系。大安全大应急框架不能仅实现静态的全覆盖,更要求其在动态情况下保持韧性链接。从效果的角度来讲,就是要求大安全大应急框架在应对保障国家乃至全球在极端安全冲击下,仍然具备抵御力、恢复力和适应力等特征,保持安全冗余的全过程韧性,能够把握应对未来各种极端安全冲击的主动权。

(二)现阶段建立和完善大安全大应急框架的政策探讨

第一,要着眼大安全的多维度过程特征,形成大应急的整体性系统规划。党的十八大以来,应急管理事业的发展是以观念变革引领体系和能力变革,进而推动观念、体系和能力三重现代化的过程。大安全大应急框架并不是静态的,而是要明确短期、中期、长期目标,在国内及国际形势的变迁中不断优化调整。如各类安全监管主体的变动就需要符合我国治理体系的整体改革和系统推进,而安全监管主体的改革又必须以对象、行动和流程等维度的配合实现其目标。同时,大安全大应急框架的实现并不是一蹴而就的,需要通过整体布局来稳步推进。目前大安全大应急框架仍需以国家为边界,远期则迈向全球安全共同体的建构。在这样一个长期的建设过程中,保障各维度建设步伐一致的核心就在于明确建设的阶段、节奏、重点和布局。另外,大安全大应急框架的建设需要多层面、多领域、多主体长期的共同行动参与,在进行系统规划基础上,实现对多主体、多要素、多结构、多功能要素主动吸纳和有机融合。正如五年规划在划定国家发展方向、重点关系及资源分配等方面发挥重要作用, 要面向大安全大应急框架发展建设的长期性和过程性,超前进行系统规划,起到关键引导作用。

第二,要以贯彻总体国家安全观为统领,聚焦公共安全治理能力建设。总体国家安全观中的“五大要素”和“五对关系”,在大安全大应急框架的建设中应得到长期贯彻,不仅要落实在指导思想,更要在技术、行动等层面上得到相应的体现,形成针对国家安全体系更为全面系统的认识。以总体国家安全观指导大安全大应急框架不能仅停留在自上而下的视角,更重要的是将总体国家安全观践行在各项工作的实际开展中,注重对新情况、新问题和新经验的关注、解决和总结,合理吸纳以自下而上的视角,进一步校正和完善大安全大应急框架。现阶段要着重聚焦公共安全治理能力建设,与公共安全治理模式向事前预防转型相互促进、相互支撑。近期北京市启动编制的风险防范责任清单,便是通过自下而上的经验整合与自上而下的考核评价,共同提高公共安全治理能力的生动实践。

第三,要秉持高质量统筹发展和安全来整体推进,破除体制机制阻碍。目前,提高风险监测预警体系与能力、建设全流程贯通的大应急平台等现实短板都充分反映了相关体制机制障碍。需要牢牢抓住“统筹”理念的“牛鼻子”。在大安全大应急框架内需要“统筹”什么?国内与国际、传统与非传统、客观安全与主观安全等都是在国家安全事业中存在的既相互补充,又存在潜在矛盾的关系。“统筹”不单需要以平台化、系统化、一体化思维破除相关体制机制障碍,统领应急管理工作的自我革新、自我提升和自我突破,更需要因地制宜、因时制宜、因需制宜地加快推进相关体制机制改革,以关口前移、重心下移、源头治理的持续创新动力将更多有利于大安全大应急框架的治理工具、智力要素融入其中。体制改革的核心是明确谁来组织、谁来协调、谁来实施。这对于明晰大安全大应急框架建设的现实进路相当重要。目前正在深入推进的跨部门综合监管正是尝试通过建立各部门间协同机制打破体制机制阻碍,迈向大安全大应急的创新举措。

第四,要通过科技创新赋能应急管理,推动公共安全治理模式转型。无论是在学术界还是实务界,科技赋能作为推进大安全大应急框架建设的关键动力来源已基本形成共识。但科技自身并不能主动赋能,而是必须在与管理端的融合、催化和上升中逐步释放治理效能。伴随着各类高新技术在安全应急治理中的应用愈加广泛,在科技与管理的融合过程中,针对日益凸显的权力规范与权利保障问题,确保科技赋能过程中的“科技向善”,也是大安全大应急框架建设完善必须回应的问题。确保“科技向善”首先要重视科学技术自身具有的扩散和迭代特征,其次要在划定科技赋能边界的同时推动科技赋能向纵深发展,力求形成高新科学技术有效、开放、包容、可持续赋能大安全大应急框架的普适路径与管理模式。在上述两点要求之下,基数与管理才能在大安全大应急框架内完成“螺旋式”上升,避免科技在赋能过程中的“错赋”“偏赋”和“乱赋”等消极误区。同时,在大安全大应急框架内也应探索适应不同情景、不同时段、不同需求的科技赋能机制,推动各类科技创新紧密嵌入大安全大应急框架的建立和完善过程。

第五,要立足国内外安全形势和我国应急管理实践,完善制度保障和人才支撑体系。一方面,大安全大应急框架建设涉及诸多安全领域,相关法律、法规、标准之间可能存在一定的缺漏及冲突,这不利于保障大安全大应急框架在各部门、各环节的整体推进。所以要结合大安全大应急框架建设的实践进展需要,不断完善和整体优化法律法规标准等制度保障,如依照不同情景重构传染病处置机制的设想就契合了大安全大应急框架建设的系统辩证内涵与系统保障要求。另一方面,大安全大应急框架建设的开展离不开科学技术研究及专业人才教育培养的高质量发展。具备专业视野和能力的人才队伍是确保大安全大应急框架建设保持主动性、开放性及创新性的源泉。我国目前的国家安全及应急管理专业建设及人才培养亟需打破学科壁垒,深化科学技术研究,提高人才培养的前瞻性、战略性和系统性,促进科研成果转化。另外,为了推动和实现全球层面的人类安全共同体理念,进一步推动安全与应急领域各个层面的国际交流倡议、框架、渠道与活动,储备具有国际视野的安全应急人才,这既体现了开放系统、全过程韧性的思想,也构成了持续完善大安全大应急框架的人才保障。

五、结论与展望

本文通过“对象 - 行动 - 主体 - 流程”四维框架,对大安全大应急框架的概念逻辑进行梳理,并结合系统韧性概念提出了总体建设思路。本文主要结论如下:

第一,准确理解和把握大安全大应急框架概念,可以从“小大之辩”的辩证逻辑中“以小见大”。通过从“小安全小应急”到“大安全大应急”演进过程的描述,提出理解和把握大安全大应急框架的核心在于以总体国家安全观为引领,统筹推进国家安全和应急事业在对象、行动、主体及流程上的主动拓展、开放整合和全流程优化,并以达成全球层面上互信、互利、平等、协作的新安全格局,推动构建人类安全共同体。

第二,理解和建立大安全应急框架,要厘清安全与应急演进脉络中的阶段性过程特征。大安全大应急框架的形成脉络,在于对象维度“自然灾害 - 突发事件 -国家安全”不断扩展,在于行动维度“单灾种 - 综合应急 - 总体国家安全”进行整合,在于主体维度“部门 -政府 - 国家 - 全球”层级递进,在于流程维度“重救轻防 - 关口前移 - 模式转型”综合演进。

第三,建立大安全应急框架是一个长期系统工程,可以提升系统韧性为抓手,逐步完善并优化建设实践。系统韧性概念的引入为理解大安全大应急框架提供了一个理论视角。具体而言,其建设过程要主动吸纳各类安全与应急要素、建设形式应形成具有包容性的开放系统、建设目标应能够保障公共安全治理的全过程韧性。以提升系统韧性为抓手,对理顺其现实建设路径提供了理论支撑,有助于大安全大应急框架理论探索与建设实践的有效互动。

大安全大应急框架是实现国家安全和应急管理事业深入融合的契机,也是推动公共安全体系与治理能力现代化的关键框架,更是中国式现代化战略思维在公共安全治理领域的生动体现。作为完善国家应急管理体系和推动公共安全治理模式向事前预防转型的“关键词”和“题眼”,大安全大应急框架在未来同样有助于国家安全治理的系统布局和深化推进。大安全大应急框架丰富的外延和内涵有待在长期实践工作的开展中得以不断总结、反思和深化,我们期待更多的研究能够对此进行深入的讨论和持续的关注。

文章来源:《中国行政管理》2023年第8期


作者简介:詹承豫,威尼斯wns9778公共管理学院副院长、教授;徐培洋,威尼斯wns9778公共管理学院硕士研究生。